[경북도민일보 = 손경호기자] 　문재인 대통령이 지난 26일 정부 개헌안을 발의했다. 개헌안의 핵심은 대통령 4년 연임제와 국가기능 분산 등을 할 수 있도록 법률로 수도를 규정하도록 하는 조항이다. 대통령 권한 분산 내용도 포함됐지만 분권형 대통령제에는 한참 못 미쳐 야권이 강력 반발하고 있다. 본지는 2회에 걸쳐 대통령 개헌안 대해부를 통해 신설 조항 등 분야별 개헌안과 정치권에서 논란이 되고 있는 6월 지방선거와 개헌안 동시투표 가능성을 살펴봤다.
　
　■대통령 개헌안 대해부
　현재 헌법은 1987년 6월 항쟁의 결과물로 벌써 30년이라는 시간이 흘렀다. 30살 청년이 어린이의 옷을 입고 있는 형국으로 비유할 수 있다.
　이러한 가운데 문재인 대통령의 개헌안은 26일 국무회의 의결을 거쳐 국회로 송부, 이날부터 국회로 공이 넘어갔다. 정부의 개헌안은 기본권을 확대해 국민의 자유와 안전, 삶의 질을 보장하고, 직접민주주의 확대 등 국민의 권한을 확대하는 내용으로 추진되고 있다.
　헌법 전문(前文)에는 4ㆍ19혁명과 함께 부마항쟁과 5ㆍ18민주화운동, 6ㆍ10항쟁의 민주이념을 명시했다. 국민주권 강화를 위해 국민발안제와 국회의원 소환제가 포함됐고, 지방자치·지방분권 강화를 위해 자치재정권·자치입법권 확대 등의 요소도 담겼다. 대통령 4년 연임제와 대통령과 시·도지사 간 정례회의를 뜻하는 ‘제2국무회의’ 성격의 국가자치분권회의 신설 조항도 포함됐다.
　이외에도 대통령의 특별사면권 제한을 비롯 국회 예산심의권과 감사원 독립성 강화, 국회의원 선거의 비례성 강화 원칙 등도 담겼다. 구체적인 세부 조항들은 아래와 같다.
　
　△신설되는 기본권과 삭제되는 조항
　세월호 참사, 묻지마 살인사건 등 각종 사고와 위험으로부터 우리 사회는 더 이상 안전하지 못한 상황이다. 이에 헌법에 생명권을 명시하고, 모든 국민이 안전하게 살 권리를 천명하는 한편 국가의 재해예방의무 및 위험으로부터 보호의무를 규정했다.
　사생활의 비밀과 자유, 통신의 자유나 언론ㆍ출판의 자유와 같은 소극적 권리만으로는 제4차 산업혁명 시대에 충분히 대처하기 어려워 이를 해결하기 위해 알권리 및 자기정보통제권을 명시하고, 정보의 독점과 격차로 인한 폐해의 예방·시정에 관한 국가의 노력의무를 신설했다.
　사회안전망 구축 및 사회적 약자의 권리 강화를 위해 사회보장을 국가의 시혜적 의무에서 국민의 기본적 권리로 변경해 사회보장을 실질화하고, 쾌적하고 안정적인 주거생활을 할 수 있는 주거권 및 국민의 건강권을 신설했다.
　노동자의 권리 강화를 위해 국가에게 ‘동일가치 노동에 대한 동일수준의 임금’ 지급 노력 의무를 부과했다. 노동조건의 결정과정에서 힘의 균형이 이루어지도록 ‘노사 대등 결정의 원칙’을 명시하는 한편 노동자가 노동조건의 개선과 권익보호를 위해 단체행동권을 가진다는 점을 명확히 했다.
　공무원의 노동 3권 보장을 위해 공무원에게도 원칙적으로 노동3권을 인정하면서 현역군인 등 법률로 정한 예외적인 경우에만 이를 제한할 수 있도록 개선했다.
　국민주권강화 조항으로는 헌정사상 처음으로 직접민주제 대폭 확대를 위해 국민이 국회의원을 소환할 수 있도록 하는 규정(국민소환제)과 국민이 직접 법률안을 발의할 수 있도록 하는 규정(국민발안제)을 신설했다.
　반면 검사의 영장청구권 조항은 삭제된다. 영장청구 주체와 관련된 내용이 헌법사항이 아니라는 것일 뿐, 검사의 독점적 영장청구권을 인정하고 있는 현행 형사소송법은 그대로 유효하다.
　군인 등에 대한 불합리한 차별을 시정하기 위해 군인 등의 국가배상청구권 제한 규정, 즉 이중배상금지 조항은 삭제했다.

　
　△신설되는 지방분권 조항
　대통령 개헌안에서는 지방분권에 관련해 지방정부 권한의 획기적 확대, 주민참여 확대, 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등 세 가지 내용을 담았다.
　우선 개정안 제1조 제3항에 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’는 조항을 추가해 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 했다. 향후 입법과 정부정책에 강력한 영향을 미칠 수밖에 없다는 점에서 큰 진전이다.
　‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로, 지방자치단체의 집행기관을 ‘지방행정부’로 명칭을 변경하고, 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가 정할 수 있도록함으로써 지방정부 구성에 자주권을 부여했다.
　또한 자치권이 실질적으로 보장될 수 있도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호간 사무의 배분은 지방정부가 우선하는 원칙에 따라 법률로 정하도록 하는 등 자치행정권과 자치입법권을 강화했다. 즉, 지역의 특색에 맞게 정책을 시행할 수 있도록 현재 ‘법령의 범위 안에서’ 조례를 제정할 수 있도록 하던 것을 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 조례로 제정할 수 있도록 했다. 다만, 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있도록 해 주민의 기본권이 침해되지 않도록 했다.
　자치재정권 보장 조항도 포함됐다. 누리과정 사태와 같이 정책시행과 재원조달의 불일치로 인해 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정부담을 떠넘기는 사태 등을 해결하기 위해 ‘자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담’하는 내용의 규정을 헌법에 신설했다.
　또한 ‘지방세 조례주의’를 도입해 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 했다. 자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정격차 확대를 초래하지 않도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호간 재정조정에 대한 헌법적 근거도 마련했다.
　지방정부의 주인은 주민이다. 따라서 대통령 개헌안은 주민들이 직접 지방정부의 부패와 독주를 견제할 수 있도록 법률상 권리였던 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 규정했다.

　이외에도 중앙과 지방의 소통 강화를 위해 국가자치분권회의를 신설했다. 입법과정에서 지방의 의견이 반영될 수 있도록 지방자치와 관련된 법률안에 대해서는 국회의장이 지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있도록 했다.
　
　△토지공개념과 경제민주화 강화
　대통령 개헌안에서는 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 토지공개념과 경제민주화 조항을 강화했다.
　특히 개헌안에서는 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용을 명시했다.
　또한 현행 헌법에서는 ‘경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화’를 규정하고 있는데, 개헌안에서는 ‘상생’을 추가했다. 양극화 해소, 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현하기 위해 협동조합 등 사회적 경제의 진흥을 위한 국가의 노력 의무를 신설했고, 골목상권 보호와 재래시장 활성화 등이 주요 현안이 되고 있는 상황을 고려해 소상공인을 보호·육성대상에 별도로 규정했다.
　이외에도 식량의 안정적 공급과 생태 보전 등 농어업이 갖는 공익적 기능을 명시하고, 국가는 이를 바탕으로 농어촌·농어민의 지원 등 필요한 계획을 시행하도록 하는 내용의 규정을 신설했다. 특히 소비자의 권익을 위해 소비자 권리를 신설하고, 현행헌법의 소비자보호운동 보장 규정을 좀 더 폭넓은 개념인 소비자 운동으로 개정했다. 그동안 비교적 취약했던 기초 학문분야를 강화하기 위하여 기초학문 장려의무를 부과하는 조항도 신설했다.
　
　△선거제도 개혁과 정부형태
　대통령 개헌안은 청소년의 선거권을 헌법적으로 보장하기 위해 선거연령을 18세로 낮추었고, 정당득표와 의석비율 불일치 해결을 위해 ‘국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분되어야 한다’는 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시했다.
　권력구조와 관련해 대통령의 권한을 분산하고, 국회의 권한을 강화했다.
　우선 대통령의 국가원수로서의 지위를 삭제했고, 대통령이 자의적인 사면권을 행사할 수 없도록 특별사면을 행사할 때에도 사면위원회 심사를 반드시 거치도록 했다. 헌법재판소장을 헌법재판관 중에서 호선하는 것으로 개정해 대통령의 인사권을 축소했고, ‘대통령의 명을 받아’라는 문구를 삭제해 국무총리가 책임지고 행정각부를 통할하도록 했다.
　대통령 소속인 감사원을 독립기관으로 했고, 감사위원 중 세 명을 국회에서 선출하도록 해 대통령의 권한은 줄이고 국회의 권한은 강화했다.
　국회의 예산심의권 강화를 위해 예산법률주의를 도입했다. 예산이 법률과 동일한 심사절차를 거치게 되므로 국회의 재정 통제는 강화되고, 행정부의 예산 집행 책임은 더욱 무거워지게 된다. 또한 국회에 충분한 예산심사 기간을 주기 위해 정부의 예산안 국회 제출시기를 현행보다 30일 앞당겼다.
　법률로 정하는 조약도 국회 동의를 받도록 해 대통령의 조약 체결ㆍ비준권에 대한 국회 통제를 강화했다.
　대통령 개헌안은 안정되게 국정을 운영할 수 있는 정부형태로 대통령 4년 연임제를 선택했다. 다만, 현행헌법 제128조는 “대통령의 임기연장이나 중임변경에 관한 헌법개정은 이를 제안할 당시의 대통령에 대해서는 효력이 없다”고 규정, 4년 연임제로 개헌하더라도 문재인 대통령에게 적용되지 않는다. 이를 보다 분명하게 하기 위해 개헌안 부칙에 “개정 헌법 시행 당시의 대통령의 임기는 2022년 5월 9일까지 하고, 중임할 수 없다”라고 명시했다.
　
　△사법제도와 헌법재판제도
　대통령 개헌안은 사법제도 개선 방안으로 대법원장의 인사권을 분산하고, 절차적 통제를 강화했다. 대법관은 대법관추천위원회의 추천을 거쳐 대법원장이 임명제청하도록 했으며, 일반법관은 법관인사위원회의 제청과 대법관회의의 동의를 거쳐 대법원장이 임명하도록 했다.
　또한 기존에 대법원장이 행사한 헌법재판소 재판관 3인, 중앙선거관리위원 3인의 선출권을 대법관회의로 이관했다.
　일반법관의 임기제를 폐지해 법관의 신분 보장을 강화하고 재판의 독립성과 중립성을 높였다. 다만, 이로 인한 폐해를 막기 위해 징계처분에 ‘해임’을 새로이 포함시켰다.
　사법의 민주화 강화를 위해 배심 또는 그 밖의 방법으로 국민들이 재판에 참여할 수 있도록 해 직업법관에 의한 독점적 재판권을 견제하도록 했다.
　군사법원은 비상계엄 선포 시와 국외 파병 시에만 설치·운영하도록 함으로써 국민의 기본권 보장을 강화했고, 악용 가능성과 재판청구권 침해 논란이 계속되어 온 비상계엄하의 단심제 규정은 폐지했다.
　헌법재판제도 개선을 위해 ‘법관 자격’을 갖지 않는 사람도 헌법재판관이 될 수 있도록 했다.
　한편, 대통령 개헌안은 이번 6월 13일 선출되는 지방의원 및 자치단체장의 임기를 2022년 3월 31일까지로 했다. 4년 후부터 대통령 선거와 지방선거를 함께 치를 수 있도록 하기 위한 것으로, 그 후임자에 관한 선거는 다음 대통령 선거와 동시에 실시하도록 하는 부칙을 두었다.
　이렇게 되면 대통령과 지방정부가 함께 출범하고 총선이 중간평가 역할을 하게 된다.